CONTROL GUBERNAMENTAL EN EL MARCO DE LA NUEVA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL
ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA (COMPETENCIAS DE LOS NIVELES GUBERNATIVOS Y LA
LEY No 1178 SAFCO)
Por: Gary N. Callisaya
Fecha: 28 de Noviembre de 2015
1 ANTECEDENTES
El Tribunal
Nacional de Cuentas fue creado en 1883, con la finalidad de controlar fondos
públicos. Tenía como sede la ciudad de Sucre y estaba administrado por cinco
jueces elegidos por la Cámara de Diputados. Sus resoluciones eran inapelables,
presentaban un informe anual al Congreso Nacional y respondían de sus actos
ante la Corte Suprema de Justicia.
El mandato
del Tribunal Nacional de Cuentas concluyó el 5 de mayo de 1928, fecha en la
cual el Presidente de la República, Dr. Hernando Siles, promulgó una ley
creando la Contraloría General de la República como organismo independiente del
Poder Ejecutivo, pero bajo la dependencia del Presidente de la República. El
Contralor General de la República, máxima autoridad de la nueva institución,
era elegido por el Jefe de Estado, de una terna elevada a su consideración por
el Senado, con un mandato de seis años con posibilidad de reelección.
Las
innovaciones que introduce esta ley se originan en un documento denominado “La
Reorganización de la Contabilidad e Intervención Fiscal del Gobierno y la
Creación de una Oficina de Contabilidad y Control Fiscal”, elaborado por una
misión dirigida por el señor Edwin Walter Kemmerer, que fue contratada por el
Gobierno de Bolivia para estudiar y proponer reformas institucionales.
La
Contraloría General de la República tenía un carácter más bien preventivo y no
estaba limitada a revisar y corregir las erogaciones fiscales como era el caso
del Tribunal Nacional de Cuentas. Inició sus actividades el 1ro de enero de
1929, con las siguientes atribuciones:
Supervigilar
el cumplimiento de disposiciones legales en las entidades públicas.
Implantar
un nuevo sistema contable en las oficinas gubernamentales.
Controlar a
los funcionarios públicos responsables que reciban, gasten o tengan la custodia
de fondos o propiedades estatales.
Examinar y
revisar las deudas y reclamos a favor o en contra del Gobierno Nacional.
Recuperar
deudas y obligaciones que resulten del examen de cuentas y documentos.
Practicar
inspecciones de los registros y procedimientos de los funcionarios que
recauden, administren o tengan a su cargo el control de fondos públicos.
En la
reforma de la Constitución Política del Estado Ley de 2 de febrero de 1967, se
incorpora el concepto de control fiscal y se institucionaliza la Contraloría
General de la República, mediante las disposiciones contenidas en el Capítulo V
del Régimen Económico y Financiero.
El mandato
de la Contraloría General de la República se mantiene hasta la promulgación de
la Ley de Administración y Control Gubernamental N° 1178 de fecha 20 de julio
de 1990, que cambia sustancialmente las funciones y atribuciones del Contralor
General de la República y el concepto del control fiscal, que regula los
Sistemas de Administración y de Control Gubernamental de los recursos del
Estado, y su relación con los Sistemas Nacionales de Planificación e Inversión
Pública. Crea los sistemas de administración y control destinados a:
Programar
y organizar las actividades
Ejecutar las actividades programadas
Controlar la gestión del Sector Público
La Ley 1178
define las cualidades de la Contraloría General de la República como:
Órgano
Rector del Sistema de Control Gubernamental, encargado de emitir la
normatividad básica de los sistemas de Control Gubernamental Interno y Externo.
Autoridad
Superior de Auditoría del Estado, que ejerce el control externo posterior, con
autonomía operativa, técnica y administrativa, para cumplir con independencia,
imparcialidad, probidad y eficiencia sus atribuciones.
Conductora
de los programas de capacitación y especialización para servidores públicos en
el manejo de los sistemas que trata la Ley.
Uno de los
cambios fundamentales resultante de la promulgación de la Ley 1178, fue
eliminar la atribución de la Contraloría General del ejercicio del Control
Previo, dejando esta responsabilidad a los servidores públicos de cada entidad,
dentro de su obligación de ejercer el control interno.
El ejercicio
de las funciones del Contralor General de la República, por mandato
constitucional, es de diez años y en virtud de la Ley N° 1353 de 9 de octubre
de 1992, el Senado debe aprobar una terna por dos tercios del total de sus
miembros, de la cual el Presidente de la República elige al Contralor General.
OBJETIVO
El Control Gubernamental a partir de la identificación de
las competencias del Gobierno Central, Gobiernos Subnacionales, definidas en la
Constitución y su relación con la Ley 1178
que establece los sistemas de
administración y control
gubernamentales, naturaleza
de la responsabilidad por la función pública y atribuciones dela Contraloría General del Estado.
ALGUNAS CONSIDERACIONES EN EL MARCO DE
LA NUEVA ESTRUCTURA DE ORGANIZACIÓN DEL ESTADO PLURINACIONAL
El momento actual del país está caracterizada por la
elaboración y aprobación de los instrumentos normativos bajo
la nueva Constitución
Política del Estado,
que comprende diferentes ámbitos de la estructura del
ordenamiento del Estado.
En el ámbito
fiscal (referido a
ingresos, distribución y
gastos del Sector
Público), la Constitución
Política del Estado establece, en un primer momento, lineamientos básicos con
relación a los impuestos, los ingresos de los diferentes niveles, la
presentación de los presupuestos públicos y también determina un listado
general de competencias por cada nivel de gobierno; definiciones que desde
luego deben de estar sujetas al análisis, desarrollo e implementación de
diferentes instrumentos normativos caracterizados para cada nivel.
Considerando el nuevo diseño de Estado, con una Constitución
que reconoce los diferentes niveles autónomos, un segundo momento de las definiciones
en materia fiscal se da con la aprobación de la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización, conforme a los plazos establecidos en la Constitución
Política del Estado, como ley prioritaria a ser aprobada en 180 días a partir
de la instalación de la Asamblea Legislativa Plurinacional.
El tercer
momento, ya en
el ámbito subnacional,
será la elaboración
de los Estatutos Autonómicos y las Cartas Orgánicas;
sin embargo, es importante realizar un análisis de los alcances y
determinaciones de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.
Ya con la anterior Constitución Política del Estado los
municipios eran autónomos, ellos mismos aprobaban su presupuesto a través del
Concejo Municipal, el cual era elaborado en el marco de la participación
popular.
En el caso de las prefecturas, estas instancias elaboraban y
enviaban su anteproyecto de presupuesto al Ejecutivo para posterior remisión y
aprobación por parte del Congreso Nacional.
Ahora los gobiernos departamentales, al igual que el nivel
municipal, también aprueban directamente su presupuesto. En este caso, por
medio de la Asamblea Legislativa Departamental. Y siendo que la Constitución
establece que “la determinación del gasto y de la inversión pública tendrá
lugar por medio de mecanismos de participación ciudadana”, es de esperar que en
el nivel departamental, como también en los otros niveles de gobierno, la
elaboración del presupuesto sea de manera participativa.
Sin embargo, aún
los gobiernos subnacionales
no pueden generar
mayores recursos, además de que
aún persisten diferentes temas pendientes que la Ley Marco de Autonomías no ha
abordado claramente.
4.
ANALISIS DE LA CONSTITUCION Y EL CONTROL
GUBERNAMENTAL
4.1.
COMPETENCIAS DE LOS NIEVELES
GUBERNATIVOS
El Capitulo Octavo Distribución de
Competencias de la Constitución Política del Estado Plurinacional en su Art.
297, Parágrafo I menciona: Las
competencias definidas en esta Constitución son:
1. Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se
transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado.
2.
Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno tiene
sobre una determinada materia las
facultades legislativa,
reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas.
3.
Concurrentes, aquellas en las que la legislación corresponde al nivel central del Estado
y los otros niveles ejercen simultáneamente
las facultades reglamentaria y
ejecutiva.
4. Compartidas, aquellas
sujetas a una legislación básica de la Asamblea
Legislativa Plurinacional cuya legislación
de desarrollo corresponde a las entidades territoriales autónomas, de acuerdo a su
característica y naturaleza. La reglamentación y
ejecución corresponderá a
las entidades territoriales autónomas.
El parágrafo II de este mismo Artículo, también establece
que: Toda competencia que no esté incluida en esta Constitución será atribuida al nivel central del Estado, que podrá
transferirla o delegarla por Ley.
4.2.
FUNCIONES DE CONTROL GUBERNAMENTAL
El Título V, Funciones
de Control, de Defensa de la Sociedad y de Defensa del Estado, Capítulo Primero Función de Control,
Sección I Contraloría General del Estado en su Art. 213, Parágrafo I menciona: la Contraloría General
del Estado es la institución técnica que ejerce la función de control de la administración de las Entidades Públicas y de aquéllas en las que el Estado tenga participación o interés económico. La Contraloría está facultada para determinar
indicios
de
responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil
y
penal;
tiene
autonomía funcional, financiera, administrativa y organizativa.
Así mismo el Art. 217 en su Parágrafo I
establece que: La Contraloría General del Estado será responsable de la supervisión y del control externo
posterior de las entidades públicas y de aquéllas en las que
tenga participación o interés económico el Estado. La supervisión y el
control se realizarán asimismo sobre la adquisición, manejo y disposición de bienes y servicios estratégicos para el interés colectivo.
En base a los aspectos descritos,
presentamos la siguiente matriz de análisis, en el que tratamos de sistematizar
las competencias y facultades establecidas por la Constitución Política del
Estado Plurinacional, identificando los diferentes Niveles de Gobierno como son
el Nivel Central, los Niveles
Subnacionales constituidos por los Gobiernos Autónomos Departamentales, Gobiernos
Autónomos Regionales, Gobiernos Autónomos Municipales y los Gobiernos Autónomos
Indígena Originario Campesinos, asi como la identificación de las competencias
privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas en relación a las diferentes
materias y competencias establecidas en la Constitución, la Ley No 031 Marco de
Autonomías y Descentralización Andres Ibáñez y su relacion con la Ley No 1178
del Sistema de Administración y Control Gubernamentales, vigente desde julio 20
de 1990.
Competencias
de los Niveles Gubernamentales (Art. 297 de la CPEP)
|
Gobierno
|
||||||||||||||
Central
|
Autónomo
|
||||||||||||||
Departamental
|
Regional
|
Municipal
|
I.O.C
|
||||||||||||
Facultad
|
Facultad
|
Facultad
|
Facultad
|
Facultad
|
|||||||||||
L
|
R
|
E
|
L
|
R
|
E
|
L
|
R
|
E
|
L
|
R
|
E
|
L
|
R
|
E
|
|
Privativas (No transfiere ni delega)
|
√
|
√
|
√
|
Art. 301, 299 I y II
|
|||||||||||
Art. 298, I
|
|||||||||||||||
Exclusivas (Un Nivel tiene sobre una Materia, Transfiere
y delega (R) y (E))
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
Art. 298, II
|
Art. 300, I, II y III
|
Art. 302, I y II
|
Art. 304, I
|
||||||||||||
Concurrentes (Los otros Niveles ejercen simultáneamente ( R
) y ( E ) )
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
√
|
||||||
Art. 299, II
|
Art. 299, II
|
Art. 299, II
|
Art. 304 III y 299 II
|
||||||||||||
Compartidas (Sujeta a
Legislación Básica y de Desarrollo)
|
⌂
|
∆
|
√
|
√
|
∆
|
√
|
√
|
∆
|
√
|
√
|
∆
|
√
|
√
|
||
Art. 299, I
|
Art. 299, I
|
Art. 299, I
|
Art. 304 II,
299 I
|
||||||||||||
Ver análisis
por Niveles de Gobierno y competencias ( Anexo 1)
|
|||||||||||||||
√ ; Facultad L=Legislativa, R=Reglamentaria
y E=Ejecutiva
|
|||||||||||||||
⌂ ;
Legislación básica de la ALP
|
|||||||||||||||
∆ ; Legislación de desarrollo ETAs
|
|||||||||||||||
Algunos de los problemas identificados
están relacionados con una desproporcionalidad e inequidad de la distribución
de los recursos provenientes de la Coparticipación Tributaria, del Impuesto Directo
a los Hidrocarburos y otras fuentes de generación de recursos que son
transferidos y distribuidos por el Gobierno Central, se suma a este problema
aun de Estado Centralista las muchas de las limitaciones con respecto a la
asignación de competencias cedidos por el nivel central a los diferentes
niveles gubernativos en vista de que las competencias y las materias estratégicas
van a seguir nomas bajo el domino y competencia privativa del Estado, no siendo
posible transferir o delegar a los Gobiernos Subnacionales como la competencia
de política general de tierra y territorio y su titulación en las competencias
exclusivas los recursos naturales estratégicos que comprenden minerales,
expectro electromagnético, recursos genéticos, biogenéticos y las fuentes de
agua, política de generación, producción, control, transmisión y distribución
de energía, sistema de derechos reales...
Asimismo, de acuerdo a la Ley Marco de Autonomías
y Descentralización en lo que respecta a las disposiciones transitorias, existen
muchos temas pendientes principalmente referidos con la normativa nacional,
entre los que podemos citar están: El código Tributario, la Ley No 843 que
regula los impuestos, tasas y patentes, el Fondo Compensatorio Departamental
establecido en la Ley No 1551, la Cuenta Especial Dialogo Nacional 2000 (HIPIC
II), la Ley No 1178, la Ley del Régimen Electoral por mencionar algunos, que deberían
ser tratados y aprobados en base a un análisis técnico y el establecimiento de criterios de planificación y priorización de
la distribución de los recursos en pro del desarrollo económico y social que
necesariamente deben estar caracterizados por las necesidades de las mayoría
que habitan las Entidades Territoriales Autonómicas. Por tanto el tratamiento y
aprobación de estas disposiciones normativas deberán ser tratados con premura por
la Asamblea Legislativa Plurinacional a fin de viabilizar las Autonomías bajo
los postulados de unidad, solidaridad, equidad, bien común, autogobierno,
reciprocidad y provisión de recursos económicos...
5.
CONCLUSION
La
Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009 por el
Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales
Ayma, en la Sección I, del Capítulo I, del Título V de la Segunda Parte (art.
214 al art. 217), encarga la función de control de la administración de
las entidades públicas y de aquellas en las que el Estado tenga participación o
interés económico a un órgano constitucional denominado Contraloría General del
Estado, como máximo responsable de la supervisión y del control externo
posterior.
Bajo este
escenario, la Ley 1178 que en la actualidad regula siete sistemas de
administración y uno de control, corresponden a los de programación,
organización, presupuesto, administración de personal, administración de bienes
y servicios, tesorería y crédito público y contabilidad integrada, tienen
como órgano rector al Ministerio de Economía y Finanzas, mientras el
Sistema de Control Gubernamental tiene como órgano rector a la Contraloría
General del Estado y los Sistemas Nacionales de Planificación e Inversión
Publica cuyo Órgano Rector es el Ministerio de Planificación, seguirá
aplicándose al menos en los Niveles Gobernativos Nacional, Departamental,
Municipal hasta en la Indígena Originaria Campesina hasta que al menos no
exista otra norma que la reemplace.
Sin embargo
la Contraloría General del Estado debe ajustar a la nueva Constitución Política
del Estado Plurinacional la Ley 1178 de Administración y Control
Gubernamentales (SAFCO), que fue diseñada
para el funcionamiento de un determinado modelo económico, como fue el modelo
neoliberal. En la actualidad estas condiciones han cambiado en la medida en que
el Estado nuevamente ingresa en áreas productivas, por lo que la administración, como el componente
de control gubernamental, necesariamente debe ser modificada, adecuada para ejercer una adecuada gestion en el marco de este nuevo modelo de
organización del Estado Plurinacional, debe constituirse en una herramienta que
permita agilizar la Ejecución Presupuestaria y la Capacidad de Gasto en todas las
Entidades del Nivel Central y de los Niveles Autonómicos reduciendo y anulando procesos
burocráticos tediosos y pesados.
La
Contraloría en la propuesta del Proyecto de Ley deberá incorporar el concepto
de “supervisión” que es una nueva atribución otorgada por la Constitución,
concepto que nos aproxima a lo que fue en algún momento el control previo, sin
que la Contraloría por su misma actividad pueda involucrarse en la gestión del
aparato del Estado, sino que la fiscalización posterior tenga esa facultad de
tener resultados mucho más rápidos.
Es imperioso
plantear de manera inmediata el Proyecto de Ley mediante el concurso de la Contraloría,
Ministerio de Economía y Finanzas Publicas, el Ministerio de Planificación, los
Diferentes Niveles Gubernativos, la FAM Bolivia que regulara las funciones de
Control Gubernamentales ya sea con capacidad coercitiva bajo el control del
nivel central o elaborado e implementado por los Niveles Autonómicos.
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